27.12.2011 25892

Нормы, закрепляющих основы конституционного строя РФ

 

Основы конституционного строя - важнейший, базовый институт современного конституционного права России, отражающий новые качественные характеристики Российского государства и функционирующий «на принципиально иных, чем прежде, идейно-теоретических основах: политическом и идеологическом плюрализме, многопартийности, демократическом, правовом, социальном государстве, принципах рыночной экономики и т.д.».

В принципе, такой подход является традиционным для нашей конституционно-правовой истории, так как Конституцию 1936 года открывал раздел «Общественное устройство»; в Конституции 1977 года присутствовали «Основы общественного строя и политики»; в Конституции 1993 года первая глава получила название «Основы конституционного строя».

Однако в отличие от своих социалистических предшественниц, ныне действующая Конституция, не является монолитом, выделенным из остального правового массива. Во-первых, ее отличает внутренняя дифференциация норм; во-вторых, она «обрамлена» специальными правовыми актами, имеющими статус федеральных конституционных законов. Таким образом, система конституционного права России имеет сегодня четко выраженную иерархическую структуру. В то же время говорить о том, что эта система уже в достаточной мере осмыслена в научной литературе и получила общепринятое объяснение в теории и законодательной практике, пока не приходится.

Размещение данных норм в первой главе или разделе Конституции объясняется не прихотью законодателя, а объективно обусловлено. Предмет конституционного права не образует монолита, а состоит из общественных отношений, образующих три уровня правового регулирования:

1. главный, регулируемый нормами, закрепленными в главе 1 Конституции Российской Федерации, имеющими приоритет над всеми остальными нормами Основного закона;

2. основополагающий, образуемый иными нормами Конституции Российской Федерации, имеющей верховенство на всей территории страны и являющейся базой текущего законодательства;

3. производный, регулируемый нормами текущего конституционного законодательства

Нормы института основ конституционного строя, будучи важнейшей составной частью Конституции, наряду с общими для всех конституционных норм признаками, обладают собственной спецификой.

Вначале мы выявим общие признаки, присущие всем конституционным нормам, в том числе и нормам института основ конституционного строя, а затем укажем их специфику.

Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, раскрывая специфические черты конституционно-правовых норм, указывают следующие их отличия: 1) содержание; 2) источники, в которых они выражены; 3) своеобразие видов (нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи); 4) учредительный характер содержащихся в них предписаний; 5) особый механизм реализации; 6) специфический характер субъектов правоотношений; 7) особенности структуры.

Конечно, такие отличия как: своеобразие видов, учредительный характер, особенности структуры - действительно отражают специфику конституционных норм, закрепленных в Основном законе страны. А такие отличия как: содержание, источники, механизм реализации, характер субъектов правоотношений - являются специфическими отличиями норм текущего конституционно-правового законодательства от юридических норм иных отраслей права.

B.C. Основин указывает на следующие специфические черты конституционных норм: высшая юридическая сила, наиболее высокая стабильность по сравнению с другими нормами права, повышенная степень охраны со стороны государства.

Признаком, определяющим юридическую природу норм института основ конституционного строя, является их наиболее высокая стабильность. Как правило, стабильность Конституции связывают с установлением усложненного порядка ее пересмотра и внесения изменений и дополнений. О стабильности, как специфическом признаке можно говорить только в том случае, если мы сравниваем нормы института основ конституционного строя с нормами, не закрепленными в Основном законе страны.

Однако ужесточенная процедура внесения поправок и пересмотра не может рассматриваться в качестве единственной гарантии обеспечения стабильности норм Конституции. (То, что неизменность действующей Конституции способствует дальнейшей нестабильности конституционного строя будет показано ниже). Стабильность обусловлена устойчивостью тех глобальных общественных отношений, которые регулируют нормы института основ конституционного строя и предполагает действие ее основных положений в течение длительного исторического периода развития государства и общества. Уровень стабильности конституционных норм, - отмечает В.О. Лучин, во многом зависит от того, насколько оптимально определен их предмет. Он должен исключать динамичные, не отражающие устойчивых тенденций и закономерностей общественного развития отношения.

Одним из признаков, определяющих юридическую природу норм института основ конституционного строя, является своеобразие видов норм. Наряду с предписаниями, устанавливающими конкретные варианты поведения для субъектов правового общения, этот институт содержит немало правовых деклараций, принципов и дефиниций.

Несмотря на устоявшееся, на первый взгляд понятие «принцип права», под которым традиционно принято понимать основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование, ряд авторов и сейчас по-разному дают определение принципам права. Так, С.С. Алексеев определяет их как «правовые явления, которые непосредственно связывают содержание права с его основами - теми закономерностями общественной жизни, на которых данная система права построена и которые она закрепляет» С.Н. Кожевников под принципами права понимает основополагающие идеи, начала, выражающие его сущность, назначение в обществе, на базе которого оно возникает, развивается и функционирует.

Все принципы права делятся на общеправовые, межотраслевые, отраслевые и принципы правовых институтов. В нормах же, закрепляющих основы конституционного строя, содержатся общеправовые принципы.

Конституционным принципам в большей мере, чем конституционным нормам, присуще опережающее отражение социальной действительности. Именно они являются показателем, определяющим перспективы общего правового развития, фиксируют состояние общественной жизни, связи между участниками конституционно-правового общения, в то время как конкретные конституционные нормы устанавливают строго определенные рамки поведения для субъектов правового общения.

Специфика конституционных принципов состоит в том, что они регулируют общественные отношения не только в рамках данной отрасли права или отдельных институтов, но и оказывают регулирующее воздействие на всю правовую систему в целом, ими обязаны руководствоваться все правотворческие и правоприменительные органы, все граждане, должностные лица и общественные объединения.

Будучи своего рода сгустками правовой материи, они как бы направляют функционирование права, определяют линию судебной и иной юридической практики, помогают устранить пробелы в праве, необходимость отмены устаревших и принятия новых юридических норм.

Так, статья 15 Конституции Российской Федерации формулирует принцип законности: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Он находит свое отражение в отраслевом законодательстве: статья 3 Уголовного кодекса прямо закрепляет принцип законности, статья 8 Уголовно-исполнительного кодекса указывает, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма.

Принцип гуманизма определяет человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, (статья 2 Конституции Российской Федерации). Этот принцип преломляется в статье 7 Уголовного кодекса, в соответствии с которой «уголовное законодательство Российской Федерации обеспечивает безопасность человека. Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства».

Теперь перейдем к характеристике следующего вида норм, составляющих институт основ конституционного строя. Программно-целевые нормы имеют перспективный характер. Им в наибольшей степени присущи моменты прогноза. Они регулируют не только существующие общественные отношения, но и те, которые могут возникнуть в будущем. Следовательно, как отмечает Л.А.

Морозова, «они направляют все конституционное регулирование на обеспечение благоприятных условий для возникновения и развития прогрессивных общественных процессов».

Ценность программных формулировок состоит в том, что их направляющее действие, как правило, не связано хронологически с периодом действия Основного Закона, в который они включены. Влияние программных установок должно продолжаться до тех пор, пока задачи, содержащиеся в них, не будут выполнены в результате действия объективных законов общественного развития и общественно-исторической практики.

Цели и задачи, намеченные в программных положениях, имеют общесоциальное значение. Они обязывают всех граждан в своих действиях исходить из общей программы общественного и государственного развития.

Технически правильно в этом отношении сформулирована статья 7 Конституции Российской Федерации, исходящая из социальной природы Российского государства и устанавливающая, что его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Программные конституционные установления оказывают общеобязательное регулирующее воздействие на перспективу развития общественных отношений посредством закрепления правовых ориентиров, целевых установок для организации всего правового регулирования и правоприменительной деятельности.

Безусловно, отдельные основы какое-то время могут быть далеки от действительности. Но не сразу складываются государственно-правовые учреждения и институты и достигается их реальное влияние на жизнь. К тому же вряд ли можно создать новый строй без предварительного «плана» или законодательной «модели».

Таким образом, в рассматриваемом нами институте сосредоточены нормы, несущие как правовую, так и политическую нагрузку. Они регулируют общественные отношения, отражая реалии не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. Конституция - главный «прогнозирующий» документ, определяющий направления происходящих изменений. Но эта «прогрессистская» роль Конституции вовсе не отменяет ее упорядочивающей функции, призванной обеспечивать устойчивость, стабильность конституционного строя.

Анализ норм, закрепляющих основы конституционного строя связан с решением более общей проблемы - оценкой их нормативности.

По мнению ряда авторов положения конституций, закрепляющие принципы права, определяющие основные правовые понятия, временные, пространственные и субъективные пределы действия юридических норм, содержащие указания на цели, несмотря на их большое значение, не могут быть признаны нормами права

Все конституционные нормы являются правовыми, - отмечает А.А. Зелепукин, - ибо включены в текст конституции, составляют часть ее правового содержания. Вместе с тем в конституции содержатся нормы, имеющие неодинаковое юридическое значение. Одни из них являются по своему содержанию нормами-принципами, нормами-целями, которые определяют, главным образом, основные направления политики государства в различных сферах жизни общества и не носят юридически обязательного характера (нормы, устанавливающие «руководящие принципы политики государства»).

В его рассуждениях заложено явное противоречие. С одной стороны, он признает правовыми все нормы, исходя из факта их включения в текст Конституции. С другой стороны, он лишает юридически обязательного характера нормы, устанавливающие основные принципы построения общества и государства, то есть не признает их нормативности.

Первый аргумент той группы ученых, которая отрицает нормативность предписаний общего характера состоит в том, что эти нормы не содержат конкретных правил поведения и указаний на права и обязанности субъектов права, не порождают конкретных правоотношений.

С данным утверждением трудно согласиться по двум соображениям.

Первое. Определение понятия «нормы права», приводимое в современной юридической литературе, позволяет сделать вывод о том, что правовую норму нельзя сводить исключительно к правилу поведения. Так, М.И. Байтин видит альтернативу в форме выражения правовой нормы, то есть она может быть выражена в виде правила поведения либо отправного установления, исходящего от государства и охраняемого им, являющегося государственным регулятором общественных отношений

Другой современный автор - С.З. Лэйст определяет нормы права как установленные и обеспеченные государством правила поведения людей по отношению друг к другу, указатель, какие поступки они должны или могут совершать, а какие - нет, а также иные юридические правила, определяющие общие организационные основы и принципы регулирования человеческого поведения Недостатком этих двух определений является следующий момент. Вызывает возражение атрибутивная связь юридической нормы с государством, а точнее с его органами, поскольку государство - это абстракция, которая получает конкретное выражение в виде системы органов государственной власти.

Общеизвестно, что Конституция Российской Федерации 1993 года была принята всенародным голосованием на референдуме. Поэтому представляется более точным говорить о связи юридической нормы не только с государством, но и иными публично-политическими структурами, посредством которых реализуется политическая воля граждан.

Второе. Поведенческий характер некоторых конституционных норм, - как утверждает В.О. Лучин, - скрыт, завуалирован, но это не значит, что они не устанавливают правил поведения. Дело в том, что способы установления, формы выражения, механизм воздействия таких норм на поведение социальных субъектов весьма различны. Одни из них определяют конкретно, другие менее конкретно, третьи ориентируют, а есть нормы, которые оказывают лишь косвенное влияние на поведение. Даже выраженные в самой общей форме нормы-принципы, нормы-определения носят поведенческий характер, ибо с содержащимися в них установлениями должны соотносить свое поведение, деятельность любые социальные субъекты.

Еще ранее такой позиции придерживалась Л.А. Морозова, справедливо отмечая, что «проявление свойств нормативности неодинаково у различных правовых установлений: у конституционных норм оно более конкретно, чем у конституционных принципов, получивших прямое закрепление в Основном Законе и составляющих его неотъемлемое содержание. Тем не менее это не означает отсутствия у конституционных принципов свойств нормативно-правового регулятора общественных отношений.

Сущность следующего аргумента противников признания за программными установками характера правовых норм в том, что перспективные цели и задачи - достояние более или менее отдаленного будущего и их достижение не может рассматриваться в качестве юридической обязанности субъекта. Кроме того, с их точки зрения, для перспективных целей невозможно установить юридические гарантии. Однако программные положения в настоящем, в будущем обязывают субъектов права подчинять свое поведение заложенным в них целям и задачам. Поскольку программные установки детализируются и конкретизируются в иных нормах конституции, нормах других отраслей права, то предусмотренные в конкретизирующих нормах юридические гарантии служат одновременно и гарантиями конституционных норм, содержащих программные положения.

В конце 70-х годов сформировался еще один подход к данной проблематике. Его представитель А.С. Пиголкин с одной стороны, не отрицал наличие нормативности у общих положений Конституции, а с другой - и не признавал ее. Его позиция сводилась к тому, что общие принципы, получившие закрепление в Основном Законе, занимают особое место, поскольку не предлагают конкретных вариантов поведения в той или иной ситуации, не формулируют конкретных прав и обязанностей сторон, а содержат указания императивного характера относительно общих социальных, юридических, организационных и других начал для правового регулирования комплекса общественных отношений или вообще всех общественных отношений данного вида или типа.

Действительно, далеко не все нормы, закрепляющие основы конституционного строя, устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений. Но означает ли это, что они не обладают качеством нормативности?

По мнению С.С. Алексеева, в правовых системах, отличающихся высоким уровнем нормативных обобщений и, следовательно, сложной внутренней структурой, в какой-то мере преобразуется и само свойство нормативности. В качестве неотъемлемого свойства оно становится присущим системе в целом. Поэтому в праве существуют обобщающие положения, которые как таковые лишены признаков нормы в общепринятом смысле.

К приведенным соображениям, - продолжает С.С. Алексеев, надо добавить следующее. Существование общих положений и принципов может быть правильно понято с учетом ведущего свойства права - его нормативности. Наличие таких принципов и положений не только не умаляет значения нормативности в праве, но, напротив, непосредственно выражает высокий уровень нормативных обобщений.

Еще в начале 80-х годов А.В. Мицкевич предложил 3 главных признака, определяющих нормативность предписаний: а) неконкретность адресата, то есть распространенность на неопределенный круг лиц; б) возможность неоднократного применения предписания; в) сохранение действия предписания независимо от его исполнения.

На современном этапе А.А. Безуглов, С.А. Солдатов в нормативность предписания вкладывают следующие черты: а) обязательность для каждого, кто оказывается в сфере действия правовой нормы; б) формальная определенность; в) гарантия государства - возможность государственного принуждения в случаях их нарушения Всеми указанными признаками обладают и нормы, закрепляющие основы конституционного строя.

Автор считает, что отрицание нормативности предписаний, закрепляющих основы конституционного строя, ведет к умалению регулятивных возможностей Конституции, снижает эффективность ее воздействия на общественные отношения.

Следующий признак, определяющий юридическую природу норм, закрепляющих основы конституционного строя - характер выполняемых ими функций (программно-целевая, гарантирующая и учредительная).

Функции не только раскрывают сущность и социальное назначение Конституции, но и характеризуют основные направления воздействия на общественные отношения, отражающие специфику конституционных норм и институтов.

Как правильно отмечает С.С. Алексеев, «неверно представлять себе право как некую однородную массу норм, каждая из которых по своим признакам и содержанию соответствует всем другим нормам и, следовательно, является как бы «правом в миниатюре».

Несмотря на то, что нормы, образующие институт основ конституционного строя, имеют однородный предмет регулирования, они выполняют разные функции.

Отдельные нормы Конституции, - указывает B.C. Основин, выполняют различные функции, благодаря чему достигаются гибкость и разнообразность воздействия конституционных норм на государственную и общественную жизнь.

Конституция помимо правового воздействия оказывает серьезное нравственно-психологическое, идеологическое воздействие, является мощным стимулятором развития общественных отношений, выступает средством активизации всей правотворческой деятельности, укрепления режима законности.

Помимо регулятивного и охранительного воздействия на общественные отношения, - отмечает В.Л. Толстых, конституционно-правовые нормы осуществляют воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права. Причем конституционное воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права осуществляется гораздо интенсивнее, чем воздействие норм, закрепленных в иных источниках права.

Собственно юридический аспект действия Конституции проявляется в ее регулятивных функциях.

По функциональному назначению B.C. Основин выделяет следующие виды норм: программно-целевые, учредительные, правоустановительные и гарантирующие.

В.О. Лучин, в целом, придерживается подобной классификации. Однако вместо программно-целевых норм, он выделят нормы социальной ориентации. Гарантирующие нормы он не называет вовсе, а вместо них он предлагает охранительные, при этом, отмечая, что «охранительная функция характеризует Конституцию, во-первых, с точки зрения направленности ее норм на защиту основ конституционного строя и присущих обществу и государству институтов, во-вторых, указывает на механизм ее «самообеспечения», «самозащиты». Важным элементом охранительной функции являются содержащиеся в ней гарантирующие нормы».

Подобную позицию занимает и Л.А. Морозова, выделяющая в качестве разновидности охранительных норм – гарантирующие.

Автору представляется не совсем правильным называть гарантирующие нормы в качестве вида охранительных. Охранительные нормы - самостоятельный вид юридических норм, направленных, преимущественно, на защиту сложившихся общественных отношений. Классическим примером подобных норм могут служить нормы уголовного права.

Гарантирующие нормы - это нормы, назначение которых состоит в создании условий, обеспечивающих реальность и социальную исполнимость в общественной жизни не только содержащихся в них предписаний, но и предписаний других правовых норм.

Что касается института основ конституционного строя, то к характеристике функционального назначения его норм, следует подходить дифференцированно. Нельзя однозначно утверждать, что все выше названные нормы выполняют либо учредительную функцию, либо правоустановительную, либо программно-целевую, либо гарантирующую.

Часть норм рассматриваемого института выполняет программно-целевые функции, закрепляя перспективы развития соответствующих институтов, определяя цели и задачи, стоящие перед государством и обществом. Примером подобной нормы может служить предписание, закрепленное в статье 1, провозглашающей Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Другая часть норм выполняет учредительную функцию, закрепляя те общественные отношения, которые уже фактически существуют, либо, создавая правовые предпосылки для появления новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникнуть и развиваться, пока для них не будет соответствующей правовой базы, которая с принятием Основного закона и учреждается. В ряде случаев, - отмечает И.В. Мухачев, - конституция как бы «забегает вперед» и создает формальные правоотношения, которые затем наполняются правовым содержанием.

Учредительная функция Конституции РСФСР 1918 года состояла в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и других институтов для последующего строительства социализма, а учредительная функция Конституции Российской Федерации 1993 года состояла в окончательном оформлении отказа от строительства социализма в нашей стране и переходе к развитию рыночных отношений.

М.И. Байтин называет эти функции регулятивно-динамической и регулятивно-статической соответственно.

Но большая часть норм, составляющих институт основ конституционного строя, безусловно, выполняют гарантирующую функцию. Исторически конституции впервые появились в период буржуазно-демократических революций и имели своей целью ограничить всевластие монарха, сосредоточившего в своих руках всю полноту государственной власти. Именно воля монарха не только определяла характер жизни его подданных, но и сам тип государственности в стране, ее государственное устройство.

Если государственная власть не ограничена в своих притязаниях и правах, если она имеет право на все, тогда в случае нужды, в интересах государственной необходимости, может отмирать «священнейшее из всех прав человека - право на жизнь, безнаказанно смеяться над правосудием» и вообще упразднить свободу самоопределяющейся личности. Государство должно быть наделено только такими правами, при которых вместо того, чтобы быть тормозом, оно наоборот, является стражем и охранителем личной самодеятельности, как необходимого условия общественной солидарности  Поэтому принятие конституции диктовалось необходимостью установления пределов власти монарха, ограничения ее определенными рамками, закреплением гарантий демократических принципов организации общества (разделение властей, права и свободы человека и гражданина и т.д.).

А.Д. Градовский писал: «Основным и общим признаком конституционных форм является то, что можно назвать самоограничением государственной власти, в силу чего эта власть не является абсолютною, в чьих бы руках она ни находилась, в руках народа или монарха с народным представительством».

Таким образом, изначально, социальное назначение Конституции состояло не только в том, чтобы провозгласить и закрепить демократические принципы организации государства и общества, но и гарантировать их реализацию в фактических общественных отношениях.

Характеристика видов норм, закрепляющих основы конституционного строя, оценка их нормативности, функционального назначения позволяет перейти к рассмотрению их структуры. «Правильное уяснение смысла каждой правовой нормы, - указывал А.Ф. Шебанов, - точное выявление целей, которые преследовал законодатель, издавая данную норму, невозможно без ясного и четкого представления о логической структуре правовой нормы, то есть о ее внутреннем строении, о ее составных частях».

Традиционно, в теории права выделяется 3 элемента структуры нормы права: гипотеза, диспозиция и санкция.

Однако данная трехзвенная конструкция оказывается несостоятельной в отношении норм конституционного права. В подтверждение этого тезиса В.О. Лучин отмечает, что «анализ правовой практики убеждает в несостоятельности попыток сконструировать структуру, пригодную для любых правовых норм. Структурное построение, характерное для одних правовых норм, может оказаться неприемлемым для других».

Действительно, анализ норм, закрепляющих основы конституционного строя, позволяет сделать вывод, что в ряде случаев их единственным структурным элементом является диспозиция. Однако данное представление обманчиво. В литературе по этому поводу высказан ряд взаимоисключающих суждений.

В.О. Лучин утверждает, что подавляющее большинство конституционных норм содержит в себе только диспозицию, что «среди конституционных норм весьма распространены такие, в которых отсутствует гипотеза. К ним, в частности, относится большинство норм-принципов, норм-целей, запретительные нормы» Он также признает, что в некоторых конституционных нормах отсутствует и санкция. Если Лучин считает, что санкция отсутствует лишь в некоторых конституционных нормах, то Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин утверждают, что в конституционно-правовых нормах санкция имеется «лишь в отдельных случаях».

И.В. Мухачев указывает, что «в ряде случаев действительно отсутствует традиционная трехчленная структура конституционно-правовой нормы. Однако это не означает, что в такой норме вообще отсутствует гипотеза или санкция. В ряде случаев они получают закрепление в других нормативно-правовых актах».

Данная позиция поддерживается также А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым, которые считают, что «норма конституционного права, а точнее ее структурные элементы могут быть закреплены в разных статьях нормативного акта. Если гипотеза правовой нормы может конструироваться, вычленяться в результате мыслительного процесса, то санкция должна непременно присутствовать в норме конституционного права и быть закрепленной, выраженной в нормативном акте. Санкция может быть закреплена в другой статье или этого или даже другого нормативного акта, но обязательно являющегося источником конституционного права».

В том случае, когда конституционно-правовая норма не совпадает со статьей закона, она приобретает так называемый «комплексный» характер.

Отсутствие гипотезы ставит само правило поведения, диспозицию в неопределенное состояние, ибо не ясно, когда, при каких условиях правовая норма будет применяться.

Отсутствие же санкции лишает правило поведения обязательности, возможности его обеспечения силой государственного принуждения.

Очень красноречиво об этом сказал М.И. Байтин: «Без гипотезы норма бессмысленна, без диспозиции немыслима, без санкции бессильна».

По нашему мнению нельзя занять позицию ученых, допускающих наличие норм права, в которых, отсутствует какой-либо из ее элементов. В данном случае ошибка проистекает из отождествления нормы права и статьи нормативного акта. Статья нормативного акта может и не содержать какого-либо элемента структуры, но правовая норма - содержит его обязательно. Эти понятия соотносятся между собой как содержание и форма соответственно.

В принципе форма права, равно как и любая другая форма, по своей природе, характеру и назначению, по сравнению с содержанием и иными компонентами права, тяготеет к стабильности, консерватизму и застою. Однако под воздействием постоянно изменяющегося содержания права и под влиянием окружающей его экономической, социально-политической и иной среды форма права тоже не остается неизменной, а постоянно развивается, видоизменяется и совершенствуется.

Можно заключить, что статья нормативного акта является формальным выражением нормы права, которая может соответствовать или не соответствовать ей. Степень сближения этих категорий зависит от вида политического режима. Чем он более демократичен, тем более объективно закон отражает закономерности общественного развития.

Санкция юридической нормы в определенной мере служит гарантией ее реализации. Поэтому может быть не в той же статье закона, но желательно в том же нормативно-правом акте санкция и гипотеза должны быть сформулированы, хотя бы в общем виде.

Если бы статьи Конституции содержали отсылку к конкретному федеральному закону или иному нормативно-правовому акту, принимаемому в их развитие, то это бы позволило «достроить» структуру конституционно-правовой нормы до полного состава, а заодно исключило бы возможные коллизии между Конституцией и текущим законодательством, обеспечило бы реальность и исполнимость конституционно-правовых норм.

Конституционные нормы закрепляют не только субъективные права и свободы, но и как указывалось выше, формулируют определенные социальные явления, существование которых в общественной жизни призвано обеспечить реальность, социальную исполнимость конституционных правомочий.

Конкретная структура любой правовой нормы зависит от тех специфических функций, которые она выполняет.

Так, скажем, нормы уголовного права призваны запрещать противоправное поведение; нормы гражданского права - регламентировать отношения между субъектами правового общения.

Социальная же функция норм, закрепляющих основы конституционного строя состоит в том, что они призваны не регламентировать или запрещать определенное поведение людей, а, наоборот, гарантировать им что потребности, интересы, социальные возможности, выраженные в конституционных принципах, могут быть реализованы на деле, фактически и являются реальными, социально-исполнимыми.

Именно такое социальное назначение норм, закрепляющих основы конституционного строя, предопределяет особенности их структуры.

Первая особенность состоит в том, что они не содержат в себе санкцию. Отсутствие санкции объясняется двумя причинами.

Во-первых, тем, что интересы государства, проявляющиеся в этих нормах, и интересы граждан, реализующих конституционные предписания, имеют одинаковую направленность. Между ними нет никаких противоречий, а следовательно определяемого государством неблагоприятного последствия, установлению которого служит санкция.

Во-вторых, неблагоприятные последствия устанавливаются в отношении обязанной стороны, которой в данном случае является государство. А к государству, как известно, не применимы санкции внутригосударственного права.

Специфическое социальное назначение норм, закрепляющих основы конституционного строя, проявляется и во второй особенности их структуры. Наряду с гипотезой, в которой указывается условие применения правовой нормы, и диспозицией, содержащей конкретный конституционный принцип, рассматриваемые нормы закрепляют гарантии, направленные на обеспечение реализации в общественной жизни.

Совокупности гарантий как отдельному элементу структуры конституционной нормы, закрепляющей основные права и свободы человека и гражданина, И.В. Мухачев предложил дать самостоятельное наименование - курация. Автор считает, что этим понятием он может оперировать и при характеристике норм, закрепляющих основы конституционного строя. Назначение курации, как элемента структуры конституционной нормы заключается в закреплении совокупности социальных явлений, существование которых в общественной жизни гарантирует реальность, объективную социальную исполнимость содержащегося в диспозиции конституционного принципа.

Например, норма статьи 7, провозглашающая Российскую Федерацию социальным государством, имеет следующую структуру:

Гипотеза: мысленно конструируется (если по этому поводу возникают какие-либо отношения, то стороны должны исходить из того, что или если Государственная Дума Российской Федерации будет принимать закон, то она должна исходить из того, что):

Диспозиция: «Российская Федерация - социальное государство».

Курация: «Политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

Помимо этого, гарантии данной правовой нормы установлены многими нормативно-правовыми актами (Федеральный закон от 07.11.2000 «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» в ред. от 25.07.2002.; Федеральный закон от 17.07.1999 «О государственной социальной помощи»; Федеральный закон от 10.12.1995 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в ред. от 25.07.2002; Федеральный закон от 24.11.1995 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в ред. от 29.05.2002; Федеральный закон от 02.08.1995 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и т.д.) Однако данные акты не могут рассматриваться как часть нормы права, именуемой курацией. Между гипотезой, диспозицией и совокупностью гарантий конституционной нормы, закрепляющей основы конституционного строя, существуют связи, отличающиеся жесткостью, неразрушимостью. Они объединены на началах так называемой синтетической зависимости.

Следует иметь в виду, что в курациях некоторых конституционных норм, закрепляющих основы конституционного строя, наряду с позитивными социальными явлениями, обеспечивающими реальность и социальную исполнимость конституционных принципов, формулируются определенные негативные явления общественной жизни или указывается на существование ответственности за их совершение. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону», (часть 4. статьи 3). Другой пример, в пункте 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации сказано: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни». Подобные положения сформулированы и в статье 14: «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

Однако запрещение негативных социальных явлений и указание на существование ответственности за их совершение не следует рассматривать в качестве санкции конституционной нормы. Они имеют тоже назначение, что и позитивные явления общественной жизни, сформулированные в курации. Благодаря запрещению действий, нарушающих конституционные предписания, и указанию на существование ответственности за их совершение обеспечивается реальность, социальная исполнимость норм, закрепляющих основы конституционно строя.

Мы указали признаки, присущие всем конституционном нормам, в том числе и нормам института основ конституционного строя, теперь считаем необходимым отметить их специфику.

Первая особенность института основ конституционного строя заключается в том, что его нормы обладают наивысшей юридической силой по сравнению с иными конституционными нормами.

Те общественные отношения, которые регулируются нормами главы 1 имеют принципиальное значение, поскольку принятие Конституции 1993 года «знаменовало собой новый этап в развитии государственности, учреждало принципиально новые общественные отношения и все последующие нормы Конституции лишь развивали изложенные в первой главе положения. Это придает нормам главы 1 Конституции особый статус, ставя их над всеми остальными нормами».

В.О. Лучин полагает, что «все конституционные нормы едины с точки зрения их основного назначения. Это единство обусловлено их ролью и местом в механизме правового регулирования».

Утверждение о том, что все положения Конституции наделены одинаковой юридической силой, на наш взгляд, не соответствует сложившимся представлениям о нормах Конституции, закрепляющих основы конституционного строя страны. Все-таки в отечественной науке конституционного права сложилось достаточно устойчивое отношение к такому разделу Конституции как основы конституционного строя как базовому, лежащему в основе не только всех конституционно-правовых отношений, но и положений самой Конституции. Следует отметить, что это теоретическое положение нашло отражение на практике: Конституция Российской Федерации впервые установила, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, (часть 2 статьи 16).

Институт основ конституционного строя - это комплекс базовых ценностей, высших принципов, содержащих исходные начала системы права, они включают в себя наиболее устойчивые предписания, на которых построено регулирование отношений общего характера. Если вся Конституция - норма измерения остальных законов, то основы конституционного строя - норма, которой следует мерить собственно Конституцию.

Утверждение о том, что нормы института основ конституционного строя обладают наивысшей юридической силой по сравнению с иными нормами Конституции является не бесспорным.

Так, Б. Визер говорит о том, что выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать оправданным, несмотря на то, что в литературе  главу 1 иногда называют «конституцией в конституции». Это недопустимо в связи с одинаковым порядком пересмотра главы 1 и глав 2 и 9. Необходимо также принять во внимание, что изменение глав 2 и 9 возможно лишь путем принятия совершенно новой Конституции, что влечет за собой прекращение действия также главы 1, на соответствие которой при этом, естественно, проверять главы 2 и 9 будет нельзя. Поэтому нормы глав 2 и 9 не следует рассматривать как занимающие подчиненное положение по отношению к нормам главы первой. Подобную иерархию конституционных положений автор объясняет тем, что устои, базисные принципы не только государственного, но и всего общественного строя России концентрируют высшие ценности человеческой цивилизации, а также уроки собственной истории. Отсюда проистекает то уважение, которое законодатель оказывает положениям первой части Конституции.

Другая группа ученых утверждает, что конституция состоит как бы из двух пластов конституционных норм, находящихся в иерархическом соподчинении: положения глав 3-8 не могут противоречить положениям глав 1,2,9 По их мнению, Конституция содержит две части. Первая из них - это основы конституционного строя, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, а также нормы, определяющие порядок внесения конституционных поправок и процедуру пересмотра Конституции; вторая - положения, определяющие организацию и деятельность государственного механизма, политико-территориальное устройство Российской Федерации.

Несомненно, что рациональное звено во всех этих рассуждениях присутствует. Однако, исходя из того, что часть 2 статьи 16 Конституции имеет очень категоричную формулировку («никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя») и подобного положения нет ни в главе 2 ни в главе 9, теоретически можно рассматривать положения главы 1 как обладающие большей юридической силой по сравнению с положениями глав 2 и 9. Кроме того, как отмечалось выше, предмет конституционного права включает в себя общественные отношения, образующие три уровня правового регулирования. Верхний уровень - главный, регулируемый нормами, закрепленными в главе 1 Конституции и имеющими приоритет над всеми остальными нормами Основного закона.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Бондарь Н.С. отмечает, что «институт конституционного строя представляет собой своего рода метаюридическую часть Конституции, которая обладает повышенной юридической силой по отношению не только к текущему законодательству, но и в соотношении со всеми другими структурными частями самой Конституции.

Это предопределяет особое значение основ конституционного строя как для оценки конституционности правовых норм на любом уровне их закрепления, так и для преодоления в правоприменительной и правотворческой практике пробелов, коллизий, иных противоречий».

Что же заставляет законодателя ставить предписания норм, закрепляющих основы конституционного строя над остальными нормами Конституции и нормами иных отраслей права? Во-первых, внутренняя дифференциация норм самой Конституции, исходящая из признания приоритета главы 1. Во-вторых, особый порядок защиты рассматриваемых норм. В современных условиях в этом направлении действуют многие факторы: особый порядок принятия и изменения института основ конституционного строя, положение о прямом действии норм Конституции, институт судебной защиты Конституции, статус Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и т.д.

Нормы конституционного права имеют превалирующее значение над нормами другими отраслей права. Автор попытается показать это на примере.

Так, статья 10 Конституции СССР 1977 года закрепляла, что основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Причем в следующей статье государственная собственность объявляется как основная форма социалистической собственности (статья 11).

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации в «корне» поменяла отношение к собственности. Признание и защита равным образом различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной и иных) впервые провозглашены как результат проводимых в стране демократических реформ.

В связи с этим целая глава 2 Особенной части Уголовного кодекса «Преступления против социалистической собственности» была исключена в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 01.07.1994 (в ред. от 18.12.01.). Получается, что во исполнение рассматриваемой конституционной нормы в уголовном законодательстве введен принцип единства квалификации и санкций за преступления против собственности, чьей бы она ни была (государственной, частной и т.д.).

Таким образом, именно изменения в конституционном праве приводят к изменениям в отраслевом законодательстве, а не наоборот.

Вторая особенность норм института основ конституционного строя состоит в том, что данные нормы, обладая высоким уровнем нормативных обобщений, определяют основные принципы построения общества и государства. Из смысла и содержания этих норм исходит не только конституционное, но и другое законодательство.

Следует иметь в виду, что нормы, подобные тем, которые закреплены в главе 1 Конституции Российской Федерации, находятся также в конституциях республик, уставах краев и областей. Они могут иметь различные названия. Основы конституционного строя» (Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Дагестан, Конституция Республики Ингушетия, Конституция Кабардино - Балкарской Республики, Конституция Карачаево - Черкесской Республики, Конституция Республики Северная Осетия - Алания), «Общие положения» или «Основные положения» - (Устав Астраханской области, Устав Волгоградской области, Устав Ставропольского края), а могут не иметь самостоятельного институционального оформления, а быть рассредоточенными по всему тексту Основного закона субъекта (Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Устав Краснодарского края, Устав Ростовской области).

Необходимо отметить, что подобные нормы никакой спецификой, по сравнению с нормами федеральной Конституции, не обладают. Некоторые из них полностью ее дублируют, другие же отличаются только тем, что включают нормы, касающиеся защиты национальных интересов, обеспечивающие национальные права каждого из этих субъектов. Так, в статье 5 Конституции Республики Дагестан говорится о том, что Республика Дагестан признает и уважает национально-культурную и историческую самобытность народов Дагестана, создает условия для сохранения и развития культурных и исторических традиций народов Дагестана. Такие нормы содержатся также в Конституциях Республики Адыгея (статья 10), Ингушетия (статья 3), Калмыкия (статья 15) и некоторых других. Основное назначение подобных норм состоит в том, чтобы устанавливать основные принципы общественного и государственного жизни, а если они исчерпывающе закреплены в федеральной конституции, то нет никакой необходимости в подобных нормах на уровне субъектов. Эта мысль прослеживается также и у В.Е. Чиркина: «Нигде в мире, в том числе в России, субъекты федераций не регулируют по-своему основы общественного и государственного строя страны, да и не вправе регулировать иначе, чем это делается в федеральной конституции. В России конституции республик в составе Российской Федерации, а также уставы других субъектов, говоря об основах общественного и государственного строя, либо повторяют то, что сказано в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», либо просто отсылают к Конституции Российской Федерации».

Таким образом, делая вывод из всего выше сказанного, можно заключить:

1. Нормы главы 1 Конституции Российской Федерации, являясь ее важнейшей составной частью, обладают признаками, характерными для других правовых норм, закрепленных в Основном законе страны. В частности, это повышенная степень стабильности, своеобразие видов норм (нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи), специфическое социальное назначение и характер выполняемых ими функций, в частности речь идет о гарантирующей функции, призванной обеспечить реальность и социальную исполнимость в общественной жизни конституционных предписаний, что обусловило особенности их структуры. Наряду с традиционными для всех правовых норм элементами структуры - гипотезой и диспозицией, они содержат в себе курацию, обеспечивающую гарантированность и исполнимость этих норм.

2. Наряду с общими для всех конституционных норм признаками, они обладают собственной спецификой. Во-первых, нормы, закрепляющие основы конституционного строя обладают повышенной юридической силой по отношению не только к нормам текущего конституционного законодательства, но и в соотношении со всеми другими структурными частями самой Конституции. Впервые это положение нашло отражение на практике. Часть 2 статьи 16 закрепила, что «никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя».

Во-вторых, они воздействуют на общественные отношения путем закрепления определенных начал устройства общества и государства; определяют содержание и направление правового воздействия на все сферы общественных отношений, стороны социальной реальности; являются фактором, обеспечивающим реальность и гарантированность конституционных предписаний.

3. Нормы, подобные тем, которые закреплены в главе 1 Конституции Российской Федерации, находятся также в конституциях республик, уставах краев и областей. Однако, никакой спецификой, по сравнению с нормами федеральной Конституции, не обладают. Основное назначение подобных норм состоит в том, чтобы устанавливать основные принципы общественного и государственного устройства в регионе, а если они исчерпывающе закреплены в федеральной конституции, то нет никакой необходимости в подобных нормах на уровне субъектов.

 

Автор: Ткачева Н.А.